Imunitas diplomatik versus hubungan tenaga kerja

Pengadilan Indonesia mulai bersentuhan dengan issue-issue kekebalan diplomatik dan konsuler. Pada tahun 2013 tercatat dua perkara di pengadilan Indonesia yang dilansir di ruang publik yang berkaitan dengan kekebalan diplomatik.

Pertama, putusan Pengadilan Hubungan Industrial (PHI) Jakarta dalam perkara Kedubes Brazil di Jakarta. Kedua putusan Mahkamah Agung dalam perkara Konsulat AS di Medan.

Kedua perkara ini memiliki karakter yang sama yaitu perihal hubungan kerja antara pemberi kerja yaitu Kedubes Brazil dan Konsulat AS dengan para pegawainya.

Kedua pegawai ini sama-sama di PHK dan mengajukan gugatan terkait dengan masalah pesangon, dan kedua-duanya sama-sama memenangkan perkara. Karena para pihak dalam perkara adalah lembaga diplomatik dan konsuler yang diatur oleh hukum internasional (hukum diplomatik dan konsuler) maka pertanyaan klasik yang selalu muncul dalam perkara yang sama di berbagai negara adalah apakah hubungan kerja antara lembaga diplomatik/konsuler asing ini tunduk pada hukum perburuhan negara setempat?

Jurisprudensi di negara-negara maju tentang perkara hubungan ketenagakerjaan yang melibatkan Kedutaan dan Konsulat sudah berkembang pesat. Kedutaan Indonesia sendiri telah pernah mengalami perkara sejenis ini di pengadilan Portugal dan Italia. Negara-negara Eropa, seiring dengan menguatnya gerakan buruh dan penghormatan terhadap HAM, telah lama meninggalkan pendekatan imunitas absoulut (absolute immunity) terhadap lembaga diplomatik dan bergeser kepada pendekatan imunitas terbatas (restricted immunity).

Artinya, kekebalan Kedutaan atau Konsulat sebagai institusi publik berbeda dengan kekebalan yang dinikmati oleh Diplomat atau Konsul seperti yang diatur oleh Konvensi Wina 1961/1963 tentang Hubungan Diplomatik/Konsuler.

Terhadap Kedutaan dan Konsulat, negara-negara Eropa cenderung memperlakukannya seperti layaknya badan-badan usaha lainnya sehingga dalam kondisi tertentu tidak dapat menikmati kekebalan.

Kondisi-kondisi yang diterapkan juga bervariasi tergantung dari sistem hukum negara masing-masing. Menurut Pengadilan Eropa dalam perkara Supir Kedubes Alger di Berlin 19 Juli 2012, Kedutaan Besar sebagai pemberi kerja harus dianggap sebagai badan usaha (estalbishment) jika memperkerjakan seseorang sepanjang jenis pekerjaannya bukan menyangkut fungsi publik (exercise public powers).

Di negara-negara lain, seperti Austria hukum perburuhan setempat tidak berlaku jika hubungan kerja dilakukan oleh Diplomat dengan seseorang yang bukan warga negara atau pemilik ijin tetap dari negara setempat. Kondisi-kondisi ini memang telah diakui dalam hukum internasional.

Singkatnya, jursiprudensi di negara-negara Eropa menetapkan secara jelas kondisi-kondisi yang mengakibatkan lembaga perwakilan asing tidak dapat menyandarkan pada kekebalan diplomatiknya, dan semua putusan itu diselaraskan dengan norma-norma pembatas yang disediakan oleh hukum internasional.

Di Indonesia

Bagaimana dengan jurisprudensi di Indonesia?. Kedua putusan peradilan Indonesia diatas merupakan kasus landmark yang bakal mewarnai sikap pengadilan Indonesia terhadap status Kedutaan/Konsulat asing sebagai pemberi kerja.

Dalam kasus Kedubes Brazil, majelis hakim di satu pihak mengakui bahwa Kedubes Brazil memiliki kekebalan diplomatik. Namun di pihak lain majelis merujuk pada perjanjian kerja yang disepakati oleh si pegawai dan Kedubes Brazil, yang pada intinya telah menyepakati berlakunya hukum Indonesia.

Berdasarkan kesepakatan ini maka hakim menyimpulkan bahwa Pengadilan berwenang mengadilinya. Persoalan utama dalam amar putsan hakim ini bukan tentang hasil akhirnya yakni bahwa pengadilan memiliki kompetensi namun terletak pada argumen yang menggiring kepada hasil akhir itu.

Hakim tampaknya menghadapi dilema untuk merekonsialiasi tentang persoalan kekebalan diplomatik dan kewenangan pengadilan sehingga mengakui secara bersamaan kekebalan diplomatik Kedubes dengan kewenangannya mengadili perkara.

Konstruksi ini "contradictio in termines" (bertentangan dengan sendirinya) karena bagaimana mungkin pengadilan mengklaim kewenangannya terhadap pihak yang diakui kekebalanannya. Jika mengikuti alur pikiran para hakim, seyogianya konstruksi hukum yang lebih tepat adalah bahwa perjanjian kerja para pihak secara hukum telah menghilangkan (overruled) kekebalan diplomatiknya.

Namun konstruksi ini juga masih lemah, karena melahirkan pertanyaan lain dalam hukum diplomatik apakah perbuatan perdata secara otomatis dapat menghilangkan kekebalan diplomatik.

Perkara Konsulat AS di Medan juga menghadapi karakter permasalahan yang sama. Pertanyaan hukum yang lahir adalah apakah Konsulat AS memiliki kekebalan dalam perkara ini. Konsulat AS membangun dalil hukum bahwa pemberi kerja adalah sebagai Pejabat Fungsi Konsuler, dalam menjalankan tugasnya tidak tunduk pada yurisdiksi hukum maupun administratif Indonesia.

Dalam hal ini AS c.q. Konsulat AS di Medan tidak mempunyai personalitas hukum yang terpisah dari Negara Amerika Serikat sehingga tidak dapat dijadikan sebagai pihak Tergugat.

Terhadap dalil ini, Mahkamah Agung berpendapat bahwa oleh karena gugatan a quo adalah mengenai pemutusan hubungan kerja antara Penggugat dan Tergugat, yang terjadi di dalam wilayah hukum Indonesia, maka demi hukum, yang harus diberlakukan adalah hukum Indonesia i.c. UU No.13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan.

Keputusan Mahkamah bahwa pihaknya berwenang untuk mengadili perkara Konsulat AS itu sendiri tidaklah kontroversial karena banyak pengadilan negara-negara lain juga mengambil kesimpulan ini. Namun argumen yang mendasarinya tampaknya tidak berakar pada hukum internasional. Argumen yang dibangun oleh Mahkamah kelihatannya sangat meloncat dan bersifat sapu jagat (sweeping argument).

Mahkamah tidak merasa perlu mempersoalkan tentang karakteristik para pihak (dalam hal ini Konsulat) serta karateristik hubungan kerjanya (apakah berfungsi publik atau perdata) namun langsung menciptakan dalil bahwa sepanjang hubungan kerja itu terjadi di wilayah Indonesia maka yang diberlakuan adalah UU No. 14 Tahun 2003.

Dalil ini akan bertentangan dengan hukum internasional khususnya Konvensi Wina 1961/1963 tentang hubungan Diplomatik/Konsuler karena tidak semua hubungan kerja yang terjadi di wilayah suatu negara tunduk pada hukum negara itu. Hukum internasional telah mengatur bahwa jika hubungan itu bersifat publik (exercise of government authority) dan/atau pemberi kerja memiliki kekebalan diplomatik maka hukum nasional setempat tidak dapat diberlakukan.

Seyogianya, hakim mendasarkan pada dalil a.l. bahwa hubungan kerja antara Konsulat AS dan pegawainya adalah hubungan perdata biasa yang tidak bersifat publik sehingga oleh hukum internasional tidak diberikan atribut imunitas.

Terlepas dari kelemahan argumen yang mendasari putusan kedua pengadilan diatas, kecenderungan untuk memberlakukan imunitas terbatas kepada Kedubes dan Konsulat asing patut disambut baik. Kedutaan dan Konsulat dalam perkembangan dewasa ini memang tidak lagi dapat menikmati kekebalan yang mutlak.

Namun demikian dalil hukum yang dibangun dalam jurisprudensi ini hendaknya memperhatikan pula pembatasan-pembatasan norma yang memang telah disediakan oleh hukum internasional yang mengikat semua negara.

Untuk itu norma-norma hukum internasional yang terkait dengan kekebalan diplomatik serta pengecualian-pengecualiannya perlu di diseminasi di kalangan pakar hukum di Indonesia sehingga keputusan peradian Indonesia terhadap perkara-perkara yang sama, yang frekuensinya akan semakin meningkat di masa yang akan datang, dapat selaras dengan standar yang diakui oleh masyarakat internasional.

*) Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI dan saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt dan sedang menyelesaikan studi S3 di bidang hukum inernasional di Goethe University of Frankfurt. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.